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【视野】丹麦、罗马尼亚社会福利制度和残疾保障的比较及借鉴

丹麦、罗马尼亚社会福利制度基本特点及残疾人保障
丹麦和罗马尼亚虽同为欧盟和北约成员国,但分属北欧、东欧两个不同区域,东欧的罗马尼亚经济发展和社会福利保障水平落后于北欧的丹麦。经济实力决定社会福利:2017年,罗马尼亚GDP规模折合2113亿美元,人均10780美元(全球排名第61);而丹麦GDP规模虽然只有3241亿美元,但人均56334美元(全球排名第9)。由此,两国残疾人社会福利保障和服务水平存在明显差别。
丹麦特点
丹麦是北欧典型的“高福利、高税收”国家,几乎所有社会福利都来自直接或间接的税收,社会福利保障富足、充实并趋于完善。同时,国民负担税率高,税收和社会保障费用在GDP中占比超过了70%,消费税高达25%。
丹麦社会福利体系是“从摇篮到坟墓”,涵盖生、老、病、死各个阶段:一方面,高福利政策惠及全体国民,所有公民都有权获得实物型和现金型福利;另一方面,政府致力于促进不同群体之间的机会均等和结果均等,通过社会福利再分配缩小贫富差别,实现社会整体公平。但高福利制度带来公共开支过大、成本过高和政府巨额财政赤字。政府不得已通过借债和扩大货币发行量来应对,从而引发通货膨胀等问题。这令政府头痛不已。
丹麦总人口564.8万人,残疾人24.5万人,全国按区域设置集残疾人、老年人、儿童于一体的发展中心,共30余所。凡经申请、评估符合条件的,均可免费入驻机构接受医、养、康、教等服务。此外,还有数千名残疾人接受私人护理,平均6个人护理1名残疾人,社区每月为每个残疾人提供至少15小时志愿服务。
里伯发展中心是目前丹麦全国规模较大的残疾人发展中心。该中心根据服务对象残疾类型和年龄段,分正常老人,失智儿童,失能老人,残疾老、中、青,有暴力倾向残疾人等7大类,相对集中在不同区域,主要采取神经治疗、认知治疗和叙述回忆治疗等专业方法提供服务,服务对象划分精准,人性化、个性化、专业化服务特色鲜明。中心拥有员工425人,实际入驻残疾人180名,配比2.36∶1,每年经费预算2000万欧元。所有服务对象(含儿童)都拥有各自活动、洗漱空间和卧室,外加一个小型户外空间;院舍配套现代化生活、护理、学习等设施。为方便失能残疾人日常生活,每个院舍安装环形滑轮辅助康复器具,方便残疾人行动。为身体高位残疾的人员,配置合适的家具和辅助设备,使其自主、便利、有尊严地生活。
丹麦社会福利制度另一特色是实行“公社制”。全国共设置98个公社,覆盖全体国民,失业家庭每个月可从公社领到2100美元生活费。有专车为老人巡回服务,负责日常送饭送药。若老人因病需要住院,私人医生会主动联系公社医院上门接送,住院后一切事务全部由医院负责。
罗马尼亚特点
罗马尼亚自东欧剧变后,迅速将“欧洲化”作为制度变迁的基本模式,从中央计划经济体制向市场经济体制转轨,社会福利制度也随之全面改革,改革重点是拓宽福利融资渠道,推动福利市场化发展,分别成立了独立于中央和地方政府的全国、地方医疗保险基金会。一方面,加大福利支出。医疗、养老、残疾人保障等社会福利支出,支出约占GDP10%左右。另一方面,推进制度变迁。罗马尼亚与其他东欧国家一样,逐步放弃国家包揽型、全民免费福利保障模式,先后出台《社会救济法》《儿童补助法》《国家社会保障预算法》,建立全民医疗保险体系,打破社会福利保障由国家统一负担局面,医疗费用由个人、雇主、国家三方共担,普遍建立专业医疗机构、社区医院、私人诊所等医疗网格,重视儿童、老人、残疾人和极端贫困家庭及有特殊需要人群的保护和资助,建立了一批养老院、孤儿院、特殊学校、社会救济餐厅等,提供医养护理和膳食补助。罗马尼亚2007年1月加入欧盟,虽然残疾人福利保障有所改善,但仍低于欧盟平均水平,与北欧“高福利、高税收”模式有明显差距。尤其罗马尼亚经济对外依赖度高,基础设施建设滞后,各类人才流失严重,福利保障面临许多困境和压力。
罗马尼亚图尔恰县总人口11万,残疾人约6000 人,拥有31所残疾人护养中心,基本保障有需求的残疾人接受专业护理。图尔恰残疾人护养中心,隶属县社会事务局管理,中心有50张床位,基本满员,配备约100名医护人员,并有当地志愿者轮流到中心服务。中心虽然面积不大,基础设施也比较普通和简陋,医患配比2∶1左右,服务对象居室相对狭小,但保证一人一室。中心环境整洁、布置温馨,生活、治疗、康复、特教、娱乐等安排井井有条;院外种植大片农作物、果树和蔬菜,既是残障人农疗康复基地,又提供中心生活保障。

丹麦哥本哈根,一位残疾人在借助铁路工作人员铺设的残障通道上火车
对我国加强和改进特殊人群福利保障工作的启示统筹构建均等、普惠型社会福利保障制度欧洲残疾人社会福利共性特点是以需求为导向,国民享有均等、普惠、无差别的制度保障。而在这方面,我国尚局限于困难、弱势群体的托底保障,需要拓展和完善。要顺应发展趋势,在重点做好困难、弱势、特殊群体托底保障的同时,根据社会多元、个性需求实际,采取机构、社区、家庭护理和照料等多种形式,将残疾人服务对象,由生活困难群体扩大到有需求的各类群体,并逐步实现全覆盖,切实帮助家庭缓解因病致贫、因残致贫的突出问题,减轻由此其带来的经济和精神双重负担。
因需布建综合性、专业类社会福利服务机构丹、罗两国的社会福利设施布局,以区域统筹为主,综合性与专业性相结合,最大限度地发挥了福利机构的使用效益。而目前国内福利机构主要按照属地管辖原则,采取“谁家孩子谁家抱”的方法因地而建。“麻雀虽小、五脏俱全”,虽然有利于强化属地管理的责任,但也带来公共资源分散配置、重复建设、机构功能和服务效能低下等问题。如,国家要求每个县级市(区)建立一所公办儿童福利院,实际情况是,机构虽然建起来了,但符合条件的服务对象寥寥无几,有的县级市儿童福利院收留不足10名孤残婴幼儿。此外,各地无论公办,还是民办老年人、残疾人和儿童护理机构大多为单独建设,服务对象单一,综合利用率较低,有需求的服务对象只能舍近求远寻找相应护理机构。同时,全日制、全护理残疾人(含精障人士)服务机构十分缺乏。一些街镇虽然建立了精防工疗站,但基本属于日间照料模式,服务人群有限,而多数需要全日制托管的残疾人只能待在家里,家庭不堪重负。对此,要从实际出发,打破属地管辖限制,全域谋划、区域布局,不强求千篇一律,不盲目求全求大,通过优化整合专业社会福利机构、优先发展社区精神康复机构、鼓励支持社会力量兴办社会福利机构等途径,集约使用财力物力,按需建设综合类、专业类社会福利机构,提高福利机构入住率和使用率,最大限度地满足不同群体对社会福利保障需求。
目前,除市(县)公办精神卫生医疗机构康复设施设备相对配套完善外,民办或街镇精神卫生机构设施设备仍较落后,残疾人辅助器具老旧或缺乏,吃、住、行主要靠人工辅助,有的机构无障碍设施也没有配置到位,影响护理和康复质量提升。对此,要加大投入、提档升级、更新完善,重点提高机构现代化、多功能康复设施和残疾人辅助器具的配置规格、数量和标准,扩大特殊教育和心理服务覆盖面,推广农疗、工疗、娱疗等多种康复治疗新模式,探索实践专业社会工作新方法新路径,整体提升医养康教水平。

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